当下应高度关注地方财政风险——殷剑峰教授解读《中国金融稳定报告（2019）》
发布时间：2019-12-03 09:20:21 作者： 来源：中国银行保险报网
□实习记者 李林鸾
防范化解重大风险是决胜全面建成小康社会三大攻坚战的重要战役。
11月25日，央行发布《中国金融稳定报告（2019）》（以下简称《报告》）指出，按照中央的部署和要求，相关部门积极推动结构性去杠杆，精准有效处置重点领域风险，并根据经济金融形势变化，将防范金融风险与服务实体经济、深化金融改革结合，把握好政策力度和节奏，加强预调微调和预期管理，取得积极成效。
近日，国家金融与发展实验室副主任、对外经贸大学金融学院教授殷剑峰在接受记者专访时表示，2020年是打好防范化解重大金融风险攻坚战收官之年，在取得积极成效的同时，当下最值得关注的风险是地方政府的财政风险。
地方财政风险不容小觑
《报告》指出，2018年末，我国宏观杠杆率总水平为249.4%，比2017年末下降了1.5个百分点，宏观杠杆率高速增长势头得到初步遏制。
“应该说目前我国宏观杠杆率已经稳定住了，这是一个非常明显的成效。其中，居民部门快速加杠杆被遏制，企业杠杆率也比较稳定，民营企业杠杆率下降明显。与此同时，金融机构内部随着防风险各项措施的推出，行业内部融资增速大幅下降，同业融资行为得到有效遏制。”殷剑峰说。
目前，仍有突出风险问题值得关注。《报告》认为，从国内看，经济运行周期性、结构性问题仍然存在，金融风险正在呈现一些新的特点和演进趋势。其中，地方政府隐性债务存量规模大，金融市场异常波动风险不容忽视。
11月28日召开的金融委会议指出，下一步要平衡好稳增长和防风险的关系。在殷剑峰看来，当下稳增长的压力集中到了中央财政和地方财政上，今年随着减税降费的措施进一步推进，导致税收减少。从支出方看，地方财政支出增速在进一步加快。与此同时，受房地产市场影响，土地出让金作为稳定地方收入的动力也在下降。因此，当下应该高度关注地方政府的财政风险问题。
殷剑峰说：“将地方政府每年需偿债务与地方财政收入比较，2021年将进入偿债高峰，有的地方偿债率可能高达30%—50%。从统计指标看，经济越落后的地区财政压力越大，杠杆率越高。”
值得注意的是，这些债务主要为地方政府债券和城投债，其主要购买人为金融机构。“所以应该警惕地方财政风险转化成金融风险从而形成恶性循环。一旦地方政府无法按时还本付息，一定会对金融市场产生冲击。这也是防止金融市场异常波动的应有之义。”殷剑峰说。
需要调整银行业保险业集中度
《报告》同时指出，2018年，面对错综复杂的国内外经济金融环境，我国金融行业总体保持稳健运行。但与此同时，银行业资产质量持续承压、保险公司资金运用收益下滑等方面问题值得关注。
在银行方面，殷剑峰表示，过去10年银行业增长快，主要是中小银行增长快，这也导致银行业集中度大幅度下降。根据2010年和2016年的数据对比发现，2010年大型银行资产份额占比57%，到2016年下降了47%，增长快的主要就是城商行、农商行等中小型金融机构。对此他表示，目前中国有4000多家中小型银行法人机构，这4000多家银行法人机构中，一些机构存在一定的问题。所以未来银行业调整的重心是集中度的调整，要提高行业集中度从而起到防风险的作用。“这就意味着以后主要调整的还是中小银行机构。这一点《报告》中也有体现，指出要着力化解地方中小金融机构风险。”
同样，殷剑峰认为保险业调整的过程和银行业差不多，也是需要调整集中度，让行业集中度提高。从《报告》对保险业稳健性评估结果可以看出，2018年以来，中小保险公司因治理不完善、基础投入不足、创新力较弱、缺乏自主渠道、产品同质化程度较高等问题，增长乏力。另外，过去几年经营比较激进的机构可能会逐渐退出。随着集中度提高，整个行业也将逐步回归本源。
此外，保险业还面临一个问题，就是长期资金如何投资的问题。“因为在债券市场，保险机构也是主要的投资者，所以金融市场出现波动、风险，保险行业也会受到影响。但目前的情况是，受人口老龄化的影响，发达国家出现了债券零利率、负利率的现象，虽然现阶段中国的债券利率远远高于上述国家债券利率，但同样受到人口老龄化的威胁，长期来看中国债券利率下行是大概率事件。这就导致保险行业寻找合适的投资资产将成为一个难题。”殷剑峰说。
以国债代替地方债
基于以上的现状，有何应对措施？
殷剑峰认为，缓解地方财政风险，中央财政要起到稳定经济的作用，不能过多依靠地方财政。可以用期限长、利率低的国债，来替代高成本、期限短的地方政府债和城投债。以国债作为吞吐基础货币的主要渠道，一则能降低政府债务负担，二则能建立人民币主权信用货币模式，为人民币成为关键储备货币铺路。为此，央行应该更多以国债作为吞吐货币的主要手段。
与此同时，还需要继续推动结构性改革。“经济不好，核心的问题是投资效率比较低，因此需要在加大财政支出的同时提升财政投资效率，比如把钱投到加强职业培训、更多鼓励生育等方面，而不是盲目投资基建。”殷剑峰说。
具体到金融行业，殷剑峰表示，金融业解决问题的核心办法也是结构性改革。“目前银行业在整个金融业中占的份额太高，但其实非银行金融机构要逐渐崛起才有助于防风险。这个过程中银行业机构自身也要调整。”
《报告》指出将持续推动监管改革，弥补监管短板。下一步要尽快出台金融控股公司监督管理试行办法，制定出台《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》实施细则；着力推动《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《处置非法集资条例》《私募投资基金管理暂行条例》《非存款类放贷组织条例》《非银行支付机构条例》等金融领域重点立法修法工作，完善金融基础设施监管制度；积极探索以存款保险为平台，建立市场化法治化的金融机构退出机制。
在殷剑峰看来，在上述“补短板”举措中，最迫在眉睫的是研究出台金融机构退出机制。“未来中小金融机构如何退出？如何进行兼并重组？目前这些机制还不完善。这应该是接下来的重点。”
□实习记者 李林鸾
防范化解重大风险是决胜全面建成小康社会三大攻坚战的重要战役。
11月25日，央行发布《中国金融稳定报告（2019）》（以下简称《报告》）指出，按照中央的部署和要求，相关部门积极推动结构性去杠杆，精准有效处置重点领域风险，并根据经济金融形势变化，将防范金融风险与服务实体经济、深化金融改革结合，把握好政策力度和节奏，加强预调微调和预期管理，取得积极成效。
近日，国家金融与发展实验室副主任、对外经贸大学金融学院教授殷剑峰在接受记者专访时表示，2020年是打好防范化解重大金融风险攻坚战收官之年，在取得积极成效的同时，当下最值得关注的风险是地方政府的财政风险。
地方财政风险不容小觑
《报告》指出，2018年末，我国宏观杠杆率总水平为249.4%，比2017年末下降了1.5个百分点，宏观杠杆率高速增长势头得到初步遏制。
“应该说目前我国宏观杠杆率已经稳定住了，这是一个非常明显的成效。其中，居民部门快速加杠杆被遏制，企业杠杆率也比较稳定，民营企业杠杆率下降明显。与此同时，金融机构内部随着防风险各项措施的推出，行业内部融资增速大幅下降，同业融资行为得到有效遏制。”殷剑峰说。
目前，仍有突出风险问题值得关注。《报告》认为，从国内看，经济运行周期性、结构性问题仍然存在，金融风险正在呈现一些新的特点和演进趋势。其中，地方政府隐性债务存量规模大，金融市场异常波动风险不容忽视。
11月28日召开的金融委会议指出，下一步要平衡好稳增长和防风险的关系。在殷剑峰看来，当下稳增长的压力集中到了中央财政和地方财政上，今年随着减税降费的措施进一步推进，导致税收减少。从支出方看，地方财政支出增速在进一步加快。与此同时，受房地产市场影响，土地出让金作为稳定地方收入的动力也在下降。因此，当下应该高度关注地方政府的财政风险问题。
殷剑峰说：“将地方政府每年需偿债务与地方财政收入比较，2021年将进入偿债高峰，有的地方偿债率可能高达30%—50%。从统计指标看，经济越落后的地区财政压力越大，杠杆率越高。”
值得注意的是，这些债务主要为地方政府债券和城投债，其主要购买人为金融机构。“所以应该警惕地方财政风险转化成金融风险从而形成恶性循环。一旦地方政府无法按时还本付息，一定会对金融市场产生冲击。这也是防止金融市场异常波动的应有之义。”殷剑峰说。
需要调整银行业保险业集中度
《报告》同时指出，2018年，面对错综复杂的国内外经济金融环境，我国金融行业总体保持稳健运行。但与此同时，银行业资产质量持续承压、保险公司资金运用收益下滑等方面问题值得关注。
在银行方面，殷剑峰表示，过去10年银行业增长快，主要是中小银行增长快，这也导致银行业集中度大幅度下降。根据2010年和2016年的数据对比发现，2010年大型银行资产份额占比57%，到2016年下降了47%，增长快的主要就是城商行、农商行等中小型金融机构。对此他表示，目前中国有4000多家中小型银行法人机构，这4000多家银行法人机构中，一些机构存在一定的问题。所以未来银行业调整的重心是集中度的调整，要提高行业集中度从而起到防风险的作用。“这就意味着以后主要调整的还是中小银行机构。这一点《报告》中也有体现，指出要着力化解地方中小金融机构风险。”
同样，殷剑峰认为保险业调整的过程和银行业差不多，也是需要调整集中度，让行业集中度提高。从《报告》对保险业稳健性评估结果可以看出，2018年以来，中小保险公司因治理不完善、基础投入不足、创新力较弱、缺乏自主渠道、产品同质化程度较高等问题，增长乏力。另外，过去几年经营比较激进的机构可能会逐渐退出。随着集中度提高，整个行业也将逐步回归本源。
此外，保险业还面临一个问题，就是长期资金如何投资的问题。“因为在债券市场，保险机构也是主要的投资者，所以金融市场出现波动、风险，保险行业也会受到影响。但目前的情况是，受人口老龄化的影响，发达国家出现了债券零利率、负利率的现象，虽然现阶段中国的债券利率远远高于上述国家债券利率，但同样受到人口老龄化的威胁，长期来看中国债券利率下行是大概率事件。这就导致保险行业寻找合适的投资资产将成为一个难题。”殷剑峰说。
以国债代替地方债
基于以上的现状，有何应对措施？
殷剑峰认为，缓解地方财政风险，中央财政要起到稳定经济的作用，不能过多依靠地方财政。可以用期限长、利率低的国债，来替代高成本、期限短的地方政府债和城投债。以国债作为吞吐基础货币的主要渠道，一则能降低政府债务负担，二则能建立人民币主权信用货币模式，为人民币成为关键储备货币铺路。为此，央行应该更多以国债作为吞吐货币的主要手段。
与此同时，还需要继续推动结构性改革。“经济不好，核心的问题是投资效率比较低，因此需要在加大财政支出的同时提升财政投资效率，比如把钱投到加强职业培训、更多鼓励生育等方面，而不是盲目投资基建。”殷剑峰说。
具体到金融行业，殷剑峰表示，金融业解决问题的核心办法也是结构性改革。“目前银行业在整个金融业中占的份额太高，但其实非银行金融机构要逐渐崛起才有助于防风险。这个过程中银行业机构自身也要调整。”
《报告》指出将持续推动监管改革，弥补监管短板。下一步要尽快出台金融控股公司监督管理试行办法，制定出台《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》实施细则；着力推动《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《处置非法集资条例》《私募投资基金管理暂行条例》《非存款类放贷组织条例》《非银行支付机构条例》等金融领域重点立法修法工作，完善金融基础设施监管制度；积极探索以存款保险为平台，建立市场化法治化的金融机构退出机制。
在殷剑峰看来，在上述“补短板”举措中，最迫在眉睫的是研究出台金融机构退出机制。“未来中小金融机构如何退出？如何进行兼并重组？目前这些机制还不完善。这应该是接下来的重点。”
