银保监会发布通知督促村镇银行坚持扎根县域
发布时间：2019-12-27 09:11:07 作者： 来源：中国银行保险报网
□本报实习记者 仇兆燕 李林鸾
村镇银行是我国县域地区重要的法人银行机构。自2006年启动培育试点工作以来，目前村镇银行已成为机构数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出的“微小银行”。但是，在培育发展过程中，少数村镇银行受各种因素影响，在经营发展中出现了偏离支农支小市场定位的倾向。
为推进村镇银行更好地坚守支农支小市场定位、专注信贷主业，切实增强服务乡村振兴战略能力，12月26日，银保监会发布了《关于推进村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》（以下简称《通知》），督促村镇银行更好坚守定位，有效提升金融服务乡村振兴战略的能力。
全国已组建村镇银行1633家
银保监会表示，13年来，村镇银行一是完善了我国多层次、广覆盖、有差异的金融组织体系，激活了农村金融市场。截至2019年9月末，全国已组建村镇银行1633家，中西部占比65.7%，覆盖全国31个省份的1296个县（市、旗），县域覆盖率70.6%。
二是专注信贷主业，贷款主要投向县域农户和小微企业。村镇银行调整后存贷比75.9%，农户和小微企业贷款占比90.5%，户均贷款余额33.5万元。
三是整体经营稳健，风险水平总体可控。村镇银行资本充足率长期保持在17%以上，总体具备较强的风险抵御能力。
四是主发起行在集约化管理和服务方面作用发挥明显，为单体村镇银行提供了有力支持。
但是，在培育发展过程中，少数村镇银行受各种因素影响，在经营发展中出现了偏离支农支小市场定位的倾向。
银保监会聚焦村镇银行培育发展进程中出现的这些新形势新情况新问题，制定出台了《通知》，指出支农支小是村镇银行的培育目标和市场定位，并强调村镇银行必须始终坚持扎根县域，专注信贷主业，有效提升金融服务乡村振兴的适配性和能力，建立完善符合自身特点的治理机制，扎实做好风险防控与处置。
4项监测考核指标
如何让村镇银行严格坚守县域和专注主业、有效提升金融服务乡村振兴的适配性和能力？
《通知》强调，村镇银行必须始终坚持扎根县域，不得跨经营区域办理授信、发放贷款、开展票据承兑和贴现。必须始终坚持专注信贷主业，当年新增可贷资金应主要用于当地信贷投放，贷款应主要投向县域农户、社区居民与小微企业，有条件的可根据当地实际适度加大对新型农业经营主体的信贷支持。要建立单户贷款限额制度，保证户均贷款余额始终保持低位。除结算性用途的同业存放业务、与主发起行及同一主发起行发起的村镇银行之间的同业业务外，不得跨省开展线下同业业务。
此外，要注重不断改进创新产品与服务方式，合理设定贷款期限，在有效做好风险防控的基础上合理提高信用贷款比重，推动和利用开发性、政策性银行对村镇银行开展转贷款业务。
为了确保上述监管政策要求能够在村镇银行有效落地，《通知》专门制定了监测和考核村镇银行坚守定位和服务乡村振兴战略能力的4项基础指标，包括各项贷款占比不低于70%，新增可贷资金用于当地比例不低于80%，农户和小微企业贷款占比不低于90%，户均贷款不高于35万元。
对此，中国社会科学院农村发展研究所农村金融研究室主任、研究员孙同全认为，从他近几年对村镇银行的观察和研究看，这些指标设计得比较好，标准也比较合理，体现了村镇银行政策的目标。对于这些指标要求，有不少村镇银行完全可以达到，一时难以达到的机构经过努力也是能达到的。
针对户均贷款指标，孙同全表示，国际上小额度贷款的经验数据一般是当地人均GNI（国民总收入）的2.5倍。考虑到我国实际情况，他建议可以当地人均GDP（国内生产总值）的2.5-5倍为限。这样，不同地区的户均贷款额指标应该有所不同。
另外，在孙同全看来，信用贷款占比是一个比较重要的指标，能够提高信贷便捷程度，在此方面应尽快制定具体标准，同时需要银行转变观念和相应解决信贷模式、风控技术、激励措施等问题。但在统计农户贷款占比时，还存在农户的定义问题。“有些地方将农村城镇化时，农户户口直接转变为城镇户口，这种情况下，本轮统计中应该将原农户贷款统计在内。此外，即使户籍转为非农，有可能继续从事农业生产。所以，以后这个统计指标如何准确、优化，值得探讨。”孙同全说。
“村镇银行涉及的业务范围相对单一，以传统的存、贷、汇业务为主，大部分村镇银行没有开展同业融资和投资业务，信贷业务在资产业务的占比较大，不低于70%的指标是可以实现的；要达到新增可贷资金用于当地比例不低于80%，需要及时对资产负债业务作出调整；对于地市级村镇银行而言，达到农户和小微企业贷款占比不低于90%，还需加大业务下沉乡镇；户均贷款指标则要分区域来看，在经济发达地区这个贷款户均标准偏低，在西部地区这个目标值还是相对合理的。”桂林国民村镇银行行长倪建坤告诉记者。
值得注意的是，《通知》专门提出，各银保监局要结合辖区和机构实际，对基础指标作进一步细化和差异化，明确坚守定位的监测指标、达标标准以及考核安排，并报银保监会农村银行部备案。监测考核指标应分类实施：对成立两年以上的村镇银行，结合达标率和进步度，按季持续开展指标监测和考核通报；对成立两年以内的村镇银行暂不考核，指导其将相关监管要求纳入自身经营绩效考核。
符合自身特点的治理机制
除了考核指标，《通知》还从机构自身出发，要求村镇银行要建立适合自身小法人特点和定位导向的治理结构，制定服务乡村振兴的发展战略规划，将实施情况纳入董事会和高级管理层履职评价，监事会要重点监督董事会和高级管理层在坚守定位方面的履职情况。要构建有利于主发起行发挥作用的股权结构，建立健全股权托管、转让和质押管理制度和关联交易管理制度。要改进和完善绩效考核制度，支农支小方面的指标权重应显著高于其他类型指标。
在村镇银行如何建立适合自身小法人特点和定位导向的治理结构问题上，孙同全给出建议。他表示，应明确财务绩效指标和社会绩效指标的分类。“这次《通知》中关于定位的指标就是社会绩效指标，而‘合规经营与风险管理类指标’属于财务绩效指标。从完善治理结构考虑，在村镇银行内部绩效考核中，也应该明确这两类指标，而且制定相应的激励机制。外有强制要求，内有激励机制，就会将政策目标要求传导到银行工作人员的具体行动中，更好地贯彻政策目标。”孙同全说。
对于达到指标要求的村镇银行，孙同全建议对其在市场准入上给予优先政策，这对村镇银行坚守市场定位会有较强的正向激励作用。
这一点在《通知》里也有体现。《通知》指出，对监测指标达标情况良好的机构，在市场准入和业务发展上优先支持。而对支农支小定位出现偏离的机构，属地监管部门要及时进行监管约谈和通报提示，督促限期整改；出现重大风险、定位严重偏离的机构，要按照相关法律法规，采取限制市场准入、暂停相关业务、责令调整高管人员等监管措施。
此外，在孙同全看来，还应尽快建立“开发性、政策性银行对村镇银行开展转贷款业务”的配套机制，将开发性和政策性金融机构的资金优势与村镇银行的社区银行优势相结合，不仅拓宽村镇银行的资金来源，而且可能降低其融资成本，从而增加村镇银行的金融服务供给能力，降低农户和小微企业的融资成本。“这应该是农村金融治理结构与治理能力现代化的重要内容。”孙同全说。
□本报实习记者 仇兆燕 李林鸾
村镇银行是我国县域地区重要的法人银行机构。自2006年启动培育试点工作以来，目前村镇银行已成为机构数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出的“微小银行”。但是，在培育发展过程中，少数村镇银行受各种因素影响，在经营发展中出现了偏离支农支小市场定位的倾向。
为推进村镇银行更好地坚守支农支小市场定位、专注信贷主业，切实增强服务乡村振兴战略能力，12月26日，银保监会发布了《关于推进村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》（以下简称《通知》），督促村镇银行更好坚守定位，有效提升金融服务乡村振兴战略的能力。
全国已组建村镇银行1633家
银保监会表示，13年来，村镇银行一是完善了我国多层次、广覆盖、有差异的金融组织体系，激活了农村金融市场。截至2019年9月末，全国已组建村镇银行1633家，中西部占比65.7%，覆盖全国31个省份的1296个县（市、旗），县域覆盖率70.6%。
二是专注信贷主业，贷款主要投向县域农户和小微企业。村镇银行调整后存贷比75.9%，农户和小微企业贷款占比90.5%，户均贷款余额33.5万元。
三是整体经营稳健，风险水平总体可控。村镇银行资本充足率长期保持在17%以上，总体具备较强的风险抵御能力。
四是主发起行在集约化管理和服务方面作用发挥明显，为单体村镇银行提供了有力支持。
但是，在培育发展过程中，少数村镇银行受各种因素影响，在经营发展中出现了偏离支农支小市场定位的倾向。
银保监会聚焦村镇银行培育发展进程中出现的这些新形势新情况新问题，制定出台了《通知》，指出支农支小是村镇银行的培育目标和市场定位，并强调村镇银行必须始终坚持扎根县域，专注信贷主业，有效提升金融服务乡村振兴的适配性和能力，建立完善符合自身特点的治理机制，扎实做好风险防控与处置。
4项监测考核指标
如何让村镇银行严格坚守县域和专注主业、有效提升金融服务乡村振兴的适配性和能力？
《通知》强调，村镇银行必须始终坚持扎根县域，不得跨经营区域办理授信、发放贷款、开展票据承兑和贴现。必须始终坚持专注信贷主业，当年新增可贷资金应主要用于当地信贷投放，贷款应主要投向县域农户、社区居民与小微企业，有条件的可根据当地实际适度加大对新型农业经营主体的信贷支持。要建立单户贷款限额制度，保证户均贷款余额始终保持低位。除结算性用途的同业存放业务、与主发起行及同一主发起行发起的村镇银行之间的同业业务外，不得跨省开展线下同业业务。
此外，要注重不断改进创新产品与服务方式，合理设定贷款期限，在有效做好风险防控的基础上合理提高信用贷款比重，推动和利用开发性、政策性银行对村镇银行开展转贷款业务。
为了确保上述监管政策要求能够在村镇银行有效落地，《通知》专门制定了监测和考核村镇银行坚守定位和服务乡村振兴战略能力的4项基础指标，包括各项贷款占比不低于70%，新增可贷资金用于当地比例不低于80%，农户和小微企业贷款占比不低于90%，户均贷款不高于35万元。
对此，中国社会科学院农村发展研究所农村金融研究室主任、研究员孙同全认为，从他近几年对村镇银行的观察和研究看，这些指标设计得比较好，标准也比较合理，体现了村镇银行政策的目标。对于这些指标要求，有不少村镇银行完全可以达到，一时难以达到的机构经过努力也是能达到的。
针对户均贷款指标，孙同全表示，国际上小额度贷款的经验数据一般是当地人均GNI（国民总收入）的2.5倍。考虑到我国实际情况，他建议可以当地人均GDP（国内生产总值）的2.5-5倍为限。这样，不同地区的户均贷款额指标应该有所不同。
另外，在孙同全看来，信用贷款占比是一个比较重要的指标，能够提高信贷便捷程度，在此方面应尽快制定具体标准，同时需要银行转变观念和相应解决信贷模式、风控技术、激励措施等问题。但在统计农户贷款占比时，还存在农户的定义问题。“有些地方将农村城镇化时，农户户口直接转变为城镇户口，这种情况下，本轮统计中应该将原农户贷款统计在内。此外，即使户籍转为非农，有可能继续从事农业生产。所以，以后这个统计指标如何准确、优化，值得探讨。”孙同全说。
“村镇银行涉及的业务范围相对单一，以传统的存、贷、汇业务为主，大部分村镇银行没有开展同业融资和投资业务，信贷业务在资产业务的占比较大，不低于70%的指标是可以实现的；要达到新增可贷资金用于当地比例不低于80%，需要及时对资产负债业务作出调整；对于地市级村镇银行而言，达到农户和小微企业贷款占比不低于90%，还需加大业务下沉乡镇；户均贷款指标则要分区域来看，在经济发达地区这个贷款户均标准偏低，在西部地区这个目标值还是相对合理的。”桂林国民村镇银行行长倪建坤告诉记者。
值得注意的是，《通知》专门提出，各银保监局要结合辖区和机构实际，对基础指标作进一步细化和差异化，明确坚守定位的监测指标、达标标准以及考核安排，并报银保监会农村银行部备案。监测考核指标应分类实施：对成立两年以上的村镇银行，结合达标率和进步度，按季持续开展指标监测和考核通报；对成立两年以内的村镇银行暂不考核，指导其将相关监管要求纳入自身经营绩效考核。
符合自身特点的治理机制
除了考核指标，《通知》还从机构自身出发，要求村镇银行要建立适合自身小法人特点和定位导向的治理结构，制定服务乡村振兴的发展战略规划，将实施情况纳入董事会和高级管理层履职评价，监事会要重点监督董事会和高级管理层在坚守定位方面的履职情况。要构建有利于主发起行发挥作用的股权结构，建立健全股权托管、转让和质押管理制度和关联交易管理制度。要改进和完善绩效考核制度，支农支小方面的指标权重应显著高于其他类型指标。
在村镇银行如何建立适合自身小法人特点和定位导向的治理结构问题上，孙同全给出建议。他表示，应明确财务绩效指标和社会绩效指标的分类。“这次《通知》中关于定位的指标就是社会绩效指标，而‘合规经营与风险管理类指标’属于财务绩效指标。从完善治理结构考虑，在村镇银行内部绩效考核中，也应该明确这两类指标，而且制定相应的激励机制。外有强制要求，内有激励机制，就会将政策目标要求传导到银行工作人员的具体行动中，更好地贯彻政策目标。”孙同全说。
对于达到指标要求的村镇银行，孙同全建议对其在市场准入上给予优先政策，这对村镇银行坚守市场定位会有较强的正向激励作用。
这一点在《通知》里也有体现。《通知》指出，对监测指标达标情况良好的机构，在市场准入和业务发展上优先支持。而对支农支小定位出现偏离的机构，属地监管部门要及时进行监管约谈和通报提示，督促限期整改；出现重大风险、定位严重偏离的机构，要按照相关法律法规，采取限制市场准入、暂停相关业务、责令调整高管人员等监管措施。
此外，在孙同全看来，还应尽快建立“开发性、政策性银行对村镇银行开展转贷款业务”的配套机制，将开发性和政策性金融机构的资金优势与村镇银行的社区银行优势相结合，不仅拓宽村镇银行的资金来源，而且可能降低其融资成本，从而增加村镇银行的金融服务供给能力，降低农户和小微企业的融资成本。“这应该是农村金融治理结构与治理能力现代化的重要内容。”孙同全说。
