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鑫日谈

构建科学先进的金融处置制度

发布时间:2021-06-15 08:27:25    作者:    来源:中国银行保险报网

□伏军

《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》(以下简称《暂行办法》)是一部专门针对我国境内银行和保险机构危机应对和处置的规范性文件,是在尊重金融机构个性化选择基础上,对银行及保险机构实施有序恢复、处置的程序性规范,也是我国近年来借鉴、吸收发达国家及国际先进经验而建立的新型金融监管制度。

总体上,《暂行办法》体现出以下特征和亮点:

首先,《暂行办法》以防范系统性风险、维护金融稳定作为立法宗旨及目标。防范系统性风险一直都是金融领域、特别是银行业领域监管的主要目标。2008年全球金融危机后,这一目标在金融监管中的地位得到空前提升,与保护公共利益并列成为全球新金融监管框架中的最为重要目标和任务。在与其他目标、原则与这一目标相抵触时,防范系统性风险的目标往往被置于优先地位考虑。《暂行办法》将防范系统性风险作为立法宗旨及目标,不仅体现在该规范文件的制定目的规定上,也体现在该文件对银行、保险公司的针对性适用范围上。

其次,《暂行办法》体现出充分利用市场化资源、市场化机制优先的先进处置理念。2003年世界银行《破产银行应对法律、制度和监管框架》将“市场力量优先原则”列为银行处置的原则之一;2010年金融稳定理事会《金融机构有效处置框架核心要求》、2014年欧盟《银行复苏与处置指引》也提出了同样的要求。《暂行办法》中自救为本原则的规定、损失承担原则体现以及金融机构及股东等市场主体参与及合作的要求,均体现出了市场资源、市场机制优先的国际共识与先进理念。

再次,《暂行办法》充分尊重金融机构的个性化选择。无论是金融机构的恢复计划还是其后的处置计划,均由银行、保险机构或其关联机构自行事先制定,再经过监管机构审定。类似于美国《2010华尔街改革与消费者保护法》中制定的生前遗嘱(living wills)制度,《暂行办法》要求银行、保险机构预先设定处于财务危机状态下的自救方案以及自救方案无法达到效果时监管机构采取处置措施的方案。这种做法既发挥了金融机构的能动性、自主性,也为有利于未来恢复计划、处置计划迅速、有效地实施。

当然,《暂行办法》仅是完善金融机构处置机制的一个步骤,完善立法未来仍有很大空间,笔者提出以下几点参考建议。

第一,制定恢复和处置计划金融机构的范围可以更具开放性、包容性。从发达国家经验以及国际组织相关指引性文件看,除银行与保险机构以外,证券公司、基金管理、金融控股公司以及金融基础服务机构同样可能具备系统重要性。目前,我国同样不具备针对这些机构的恢复计划、处置计划实施规范,因此,将来应考虑要求这些其他类型的系统重要性机构参考《暂行办法》制定恢复和处置计划,提高建章立制的效率和效果。

第二,《暂行办法》未来需要上位法的进一步支撑,一些新规定、新措施能否得到司法上的认可仍具有不确定性。例如,《暂行办法》中规定的适用金融机构的董事、高管及股东对计划制订、实施负有相应义务并承担相应责任的要求,建议进一步上升到法律层面,给予更加明确的授权。

第三,《暂行办法》规定的恢复计划、处置计划实施,仅仅属于金融机构处置领域中的一种情况。特别是在金融机构预设处置方案无法实施的情况下,仍然需要监管者或处置机构根据其他处置立法或规范,自主采取其他类型的处置措施,例如购买与承继、资产剥离、赔付、债转股等,甚至可以采取动用国家资源进行救助的方式。针对后者,我国应当抓紧出台相应的条例或规范。同时,强化《暂行办法》与这些未来出台条例或规范之间的协调与呼应将非常有必要。

在金融机构处置的制度构建方面,我们仍有很长的路要走,也有很多的任务需要去完成,但《暂行办法》的出台,无疑是我国在构建科学、先进的金融处置制度过程中取得的一个重要的成果和里程碑。

(作者系对外经济贸易大学法学院教授、国际法系主任)


鑫日谈

构建科学先进的金融处置制度

来源:中国银行保险报网  时间:2021-06-15

□伏军

《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》(以下简称《暂行办法》)是一部专门针对我国境内银行和保险机构危机应对和处置的规范性文件,是在尊重金融机构个性化选择基础上,对银行及保险机构实施有序恢复、处置的程序性规范,也是我国近年来借鉴、吸收发达国家及国际先进经验而建立的新型金融监管制度。

总体上,《暂行办法》体现出以下特征和亮点:

首先,《暂行办法》以防范系统性风险、维护金融稳定作为立法宗旨及目标。防范系统性风险一直都是金融领域、特别是银行业领域监管的主要目标。2008年全球金融危机后,这一目标在金融监管中的地位得到空前提升,与保护公共利益并列成为全球新金融监管框架中的最为重要目标和任务。在与其他目标、原则与这一目标相抵触时,防范系统性风险的目标往往被置于优先地位考虑。《暂行办法》将防范系统性风险作为立法宗旨及目标,不仅体现在该规范文件的制定目的规定上,也体现在该文件对银行、保险公司的针对性适用范围上。

其次,《暂行办法》体现出充分利用市场化资源、市场化机制优先的先进处置理念。2003年世界银行《破产银行应对法律、制度和监管框架》将“市场力量优先原则”列为银行处置的原则之一;2010年金融稳定理事会《金融机构有效处置框架核心要求》、2014年欧盟《银行复苏与处置指引》也提出了同样的要求。《暂行办法》中自救为本原则的规定、损失承担原则体现以及金融机构及股东等市场主体参与及合作的要求,均体现出了市场资源、市场机制优先的国际共识与先进理念。

再次,《暂行办法》充分尊重金融机构的个性化选择。无论是金融机构的恢复计划还是其后的处置计划,均由银行、保险机构或其关联机构自行事先制定,再经过监管机构审定。类似于美国《2010华尔街改革与消费者保护法》中制定的生前遗嘱(living wills)制度,《暂行办法》要求银行、保险机构预先设定处于财务危机状态下的自救方案以及自救方案无法达到效果时监管机构采取处置措施的方案。这种做法既发挥了金融机构的能动性、自主性,也为有利于未来恢复计划、处置计划迅速、有效地实施。

当然,《暂行办法》仅是完善金融机构处置机制的一个步骤,完善立法未来仍有很大空间,笔者提出以下几点参考建议。

第一,制定恢复和处置计划金融机构的范围可以更具开放性、包容性。从发达国家经验以及国际组织相关指引性文件看,除银行与保险机构以外,证券公司、基金管理、金融控股公司以及金融基础服务机构同样可能具备系统重要性。目前,我国同样不具备针对这些机构的恢复计划、处置计划实施规范,因此,将来应考虑要求这些其他类型的系统重要性机构参考《暂行办法》制定恢复和处置计划,提高建章立制的效率和效果。

第二,《暂行办法》未来需要上位法的进一步支撑,一些新规定、新措施能否得到司法上的认可仍具有不确定性。例如,《暂行办法》中规定的适用金融机构的董事、高管及股东对计划制订、实施负有相应义务并承担相应责任的要求,建议进一步上升到法律层面,给予更加明确的授权。

第三,《暂行办法》规定的恢复计划、处置计划实施,仅仅属于金融机构处置领域中的一种情况。特别是在金融机构预设处置方案无法实施的情况下,仍然需要监管者或处置机构根据其他处置立法或规范,自主采取其他类型的处置措施,例如购买与承继、资产剥离、赔付、债转股等,甚至可以采取动用国家资源进行救助的方式。针对后者,我国应当抓紧出台相应的条例或规范。同时,强化《暂行办法》与这些未来出台条例或规范之间的协调与呼应将非常有必要。

在金融机构处置的制度构建方面,我们仍有很长的路要走,也有很多的任务需要去完成,但《暂行办法》的出台,无疑是我国在构建科学、先进的金融处置制度过程中取得的一个重要的成果和里程碑。

(作者系对外经济贸易大学法学院教授、国际法系主任)

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