政策解读对大股东监管持续加码
发布时间：2021-06-18 08:55:25 作者： 来源：中国银行保险报网
□记者 仇兆燕
银保监会对银行保险机构大股东行为的监管持续加码。
6月17日，银保监会就《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（征求意见稿）（以下简称《办法》）向社会公开征求意见。
为防范金融风险，近年来，银保监会持续推进股东股权和关联交易乱象整治工作。自2020年至今，银保监会已经连续3次对外披露重大违法违规股东。今年4月28日，银保监会曾发文表示，将持续加强股东股权和关联交易监管，推动专项整治工作常态化，制定出台银行保险机构公司治理准则、大股东行为监管指引、关联交易管理办法等公司治理重要监管规制。
国浩律师（北京）事务所合伙人冯翠玺认为，相较于国际“由内而外”模式，我国在公司治理方面更倾向于以“正本清源”的思路，从股东层面入手，由监管股东违规行为达到提升金融机构公司治理水平的目标。金融机构股东行为规范和股权治理，能够从根本上将金融机构的违规行为追根溯源至股东违规对金融机构经营行为施加不正当影响等层面，突破了过去治标不治本的金融乱象整治局限。
招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼表示，《办法》落实相关法律法规，进一步细化《银行保险机构公司治理准则》要求，坚持问题导向，具有较强的针对性和可操作性，将在规范银行保险机构大股东行为、提高公司治理有效性等方面发挥积极作用。
界定大股东概念
《办法》对银行保险机构大股东的概念进行了界定。其规定的大股东为：持有国有控股大型商业银行、全国性股份制商业银行、外资法人银行、民营银行、保险机构、金融资产管理公司、金融租赁公司、消费金融公司和汽车金融公司等机构15%以上股权的；持有城市商业银行、农村商业银行等机构10%以上股权的；实际持有银行保险机构股权最多的（含持股数量相同的股东）；提名董事、监事合计两名以上的；银行保险机构董事会认为对银行保险机构经营管理有控制性影响的；银保监会或其派出机构认定的其他情形。
冯翠玺认为，《办法》所规定的大股东并不只限于第一大股东或控股股东，从范围讲更宽泛，体现了严监管的思路。
《办法》还明确，股东及其关联方、一致行动人的持股比例合并计算。持股比例合计符合上述要求的，股东及其关联方、一致行动人均视为大股东管理。
对大股东提出6项严禁
《办法》针对大股东的持股行为、治理行为、交易行为、责任义务等明确提出了6项严禁，包括：严禁隐藏实际控制人；严禁滥用股东权利；严禁不当干预；严禁与银行保险机构进行不当关联交易；严禁通过掩盖关联关系、拆分交易、嵌套交易拉长融资链条等方式规避关联交易审查；严禁混淆持牌与非持牌金融机构之间的产品和服务。
董希淼指出，过去一段时间，银行保险机构大股东在公司治理方面普遍存在三个方面问题。一是大股东门槛较低，资质不符合要求。部分大股东没有尽到银行保险机构作为风险经营机构应尽的义务，存在贪图分红或者融资便利等短期行为，甚至将银行作为“提款机”。二是“大股东”越位问题。部分银行股权结构集中化，尽管可以加强股东对经理人的监督，一定程度上降低代理成本，但容易出现大股东利用控制权谋取私利，损害中小股东甚至公司利益。三是不正当关联交易问题。银行引入战略投资者，在综合经营中探索金融控股模式，都难以避免关联交易，但目前存在被滥用的风险。过度和非公允的关联交易违背市场公平交易等商业原则，是一种不公平竞争，且容易传递风险。此外，部分银行保险机构大股东未维护银行保险机构的独立运作，不尊重董事会和管理层的经营决策，产生不良影响。如一些地方政府，越过股东（大）会、董事会直接任免高级管理人员，干预银行保险机构正常经营决策程序。
其中，《办法》第十四条严禁不当干预中，明确严禁银行保险机构大股东违规通过十种情况干预机构的正常经营。包括：对股东（大）会和董事会决议设置前置批准程序；设置与银行保险机构之间的上下级关系；干预银行保险机构高级管理人员的正常选聘程序，或越过股东（大）会、董事会直接任免工作人员；干预银行保险机构董事、监事和其他工作人员的绩效评价；干预银行保险机构正常经营决策程序；干预银行保险机构的财务核算、资金调动、资产管理和费用管理等财务、会计活动；向银行保险机构下达经营计划或指令；要求银行机构发放贷款或者提供担保；要求保险机构开展特定保险业务或者资金运用；以其他形式干预银行保险机构独立经营。
关联交易方面，《办法》严禁银行保险机构大股东以九类方式与银行保险机构进行不当关联交易或利用其对银行保险机构的影响力获取不正当利益。
其中包括以优于对非关联方同类交易的条件获取贷款、票据承兑和贴现、债券投资、特定目的载体投资等银行授信；以优于对非关联方同类交易的条件与保险机构开展资金运用业务或保险业务；通过借款、担保等方式，非法占用、支配银行保险机构资金或其他权益；由银行保险机构承担不合理的或应由大股东及其关联方承担的相关费用；以优于对非关联方同类交易的条件购买、租赁银行保险机构的资产，或将劣质资产售与、租赁给银行保险机构；无偿或以优于对非关联方同类交易的条件使用银行保险机构的无形资产，或向银行保险机构收取过高的无形资产使用费；利用大股东地位，谋取属于银行保险机构的商业机会；利用银行保险机构的未公开信息或商业秘密谋取利益；以其他方式开展不当关联交易或获取不正当利益。
同时《办法》还明确，股权质押比例超过50%的大股东不得行使表决权；银行保险机构大股东与银行保险机构之间不得直接或间接交叉持股；不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股；不具备资本补充能力或不参与增资的，不得阻碍其他股东增资或合格的新股东进入；不得阻挠或指使银行保险机构阻挠中小股东参加股东（大）会，或对中小股东参加股东（大）会设置其他障碍；银行保险机构大股东非公开发行债券的，银行保险机构不得为其提供担保，不得直接或通过金融产品购买；除监管部门认定处于风险处置和恢复期的银行保险机构，以及大股东为中管金融企业的外，银行保险机构大股东及其所在企业集团的工作人员，原则上不得兼任银行保险机构的高级管理人员等。
冯翠玺认为，《办法》对大股东参与金融机构治理和经营决策行为提出严格监管要求，特别是不得进行不正当干预、采取合法合规途经参与行使股东权利，以及对于大股东提名的董事提出更加严格的监管要求。同时，《办法》建立了大股东与金融机构之间的利益防火墙，避免大股东通过关联交易进行利益输送或侵犯金融机构的合法权益。
大股东应担13项责任义务
就大股东应当承担的责任和义务，《办法》明确提出了13条要求，包括主动学习监管规定、配合风险处置、利润分配等。其中，第二十八条规定，银行保险机构发生重大风险事件或重大违法违规行为，被银保监会或其派出机构采取风险处置或接管等措施的，银行保险机构大股东应当积极配合开展风险处置，严格落实相关监管措施和要求，主动维护银行保险机构经营稳定，依法承担股东责任和义务。第三十五条规定，银行保险机构大股东应当支持银行保险机构根据自身经营状况、风险状况、资本规划以及市场环境调整利润分配政策，平衡好现金分红和资本补充的关系。银行保险机构存在情形之一的，大股东应支持其减少或不进行现金分红：资本充足率不符合监管要求或偿付能力不达标的；公司治理评估结果低于C级或监管评级低于3级的；贷款损失准备低于监管要求或不良贷款率较高的；银行保险机构存在重大风险事件、重大违法违规情形的；银保监会及其派出机构认为不应分红的其他情形。
为压实银行保险机构的主体责任，《办法》还要求银行保险机构制定大股东权利义务清单和负面行为清单，定期核实掌握大股东信息，每年对大股东开展评估并向全体股东进行通报，对滥用股东权利给银行保险机构造成损失的大股东，要依法追偿，积极维护自身权益。
冯翠玺认为，银行保险机构自身制定独立的权利义务清单和负面行为清单，表达了监管同时侧重金融机构内部治理能力提升的要求。在金融机构内部扎起规则制度的篱笆，相较于限制外部股东的行为，更能持久有效，并可真正提升金融机构的市场化水平、科学管理能力和盈利能力，使金融机构真正配备独立、高效且实力强大的内部管理团队，实现金融机构的市场价值和社会使命。
□记者 仇兆燕
银保监会对银行保险机构大股东行为的监管持续加码。
6月17日，银保监会就《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（征求意见稿）（以下简称《办法》）向社会公开征求意见。
为防范金融风险，近年来，银保监会持续推进股东股权和关联交易乱象整治工作。自2020年至今，银保监会已经连续3次对外披露重大违法违规股东。今年4月28日，银保监会曾发文表示，将持续加强股东股权和关联交易监管，推动专项整治工作常态化，制定出台银行保险机构公司治理准则、大股东行为监管指引、关联交易管理办法等公司治理重要监管规制。
国浩律师（北京）事务所合伙人冯翠玺认为，相较于国际“由内而外”模式，我国在公司治理方面更倾向于以“正本清源”的思路，从股东层面入手，由监管股东违规行为达到提升金融机构公司治理水平的目标。金融机构股东行为规范和股权治理，能够从根本上将金融机构的违规行为追根溯源至股东违规对金融机构经营行为施加不正当影响等层面，突破了过去治标不治本的金融乱象整治局限。
招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼表示，《办法》落实相关法律法规，进一步细化《银行保险机构公司治理准则》要求，坚持问题导向，具有较强的针对性和可操作性，将在规范银行保险机构大股东行为、提高公司治理有效性等方面发挥积极作用。
界定大股东概念
《办法》对银行保险机构大股东的概念进行了界定。其规定的大股东为：持有国有控股大型商业银行、全国性股份制商业银行、外资法人银行、民营银行、保险机构、金融资产管理公司、金融租赁公司、消费金融公司和汽车金融公司等机构15%以上股权的；持有城市商业银行、农村商业银行等机构10%以上股权的；实际持有银行保险机构股权最多的（含持股数量相同的股东）；提名董事、监事合计两名以上的；银行保险机构董事会认为对银行保险机构经营管理有控制性影响的；银保监会或其派出机构认定的其他情形。
冯翠玺认为，《办法》所规定的大股东并不只限于第一大股东或控股股东，从范围讲更宽泛，体现了严监管的思路。
《办法》还明确，股东及其关联方、一致行动人的持股比例合并计算。持股比例合计符合上述要求的，股东及其关联方、一致行动人均视为大股东管理。
对大股东提出6项严禁
《办法》针对大股东的持股行为、治理行为、交易行为、责任义务等明确提出了6项严禁，包括：严禁隐藏实际控制人；严禁滥用股东权利；严禁不当干预；严禁与银行保险机构进行不当关联交易；严禁通过掩盖关联关系、拆分交易、嵌套交易拉长融资链条等方式规避关联交易审查；严禁混淆持牌与非持牌金融机构之间的产品和服务。
董希淼指出，过去一段时间，银行保险机构大股东在公司治理方面普遍存在三个方面问题。一是大股东门槛较低，资质不符合要求。部分大股东没有尽到银行保险机构作为风险经营机构应尽的义务，存在贪图分红或者融资便利等短期行为，甚至将银行作为“提款机”。二是“大股东”越位问题。部分银行股权结构集中化，尽管可以加强股东对经理人的监督，一定程度上降低代理成本，但容易出现大股东利用控制权谋取私利，损害中小股东甚至公司利益。三是不正当关联交易问题。银行引入战略投资者，在综合经营中探索金融控股模式，都难以避免关联交易，但目前存在被滥用的风险。过度和非公允的关联交易违背市场公平交易等商业原则，是一种不公平竞争，且容易传递风险。此外，部分银行保险机构大股东未维护银行保险机构的独立运作，不尊重董事会和管理层的经营决策，产生不良影响。如一些地方政府，越过股东（大）会、董事会直接任免高级管理人员，干预银行保险机构正常经营决策程序。
其中，《办法》第十四条严禁不当干预中，明确严禁银行保险机构大股东违规通过十种情况干预机构的正常经营。包括：对股东（大）会和董事会决议设置前置批准程序；设置与银行保险机构之间的上下级关系；干预银行保险机构高级管理人员的正常选聘程序，或越过股东（大）会、董事会直接任免工作人员；干预银行保险机构董事、监事和其他工作人员的绩效评价；干预银行保险机构正常经营决策程序；干预银行保险机构的财务核算、资金调动、资产管理和费用管理等财务、会计活动；向银行保险机构下达经营计划或指令；要求银行机构发放贷款或者提供担保；要求保险机构开展特定保险业务或者资金运用；以其他形式干预银行保险机构独立经营。
关联交易方面，《办法》严禁银行保险机构大股东以九类方式与银行保险机构进行不当关联交易或利用其对银行保险机构的影响力获取不正当利益。
其中包括以优于对非关联方同类交易的条件获取贷款、票据承兑和贴现、债券投资、特定目的载体投资等银行授信；以优于对非关联方同类交易的条件与保险机构开展资金运用业务或保险业务；通过借款、担保等方式，非法占用、支配银行保险机构资金或其他权益；由银行保险机构承担不合理的或应由大股东及其关联方承担的相关费用；以优于对非关联方同类交易的条件购买、租赁银行保险机构的资产，或将劣质资产售与、租赁给银行保险机构；无偿或以优于对非关联方同类交易的条件使用银行保险机构的无形资产，或向银行保险机构收取过高的无形资产使用费；利用大股东地位，谋取属于银行保险机构的商业机会；利用银行保险机构的未公开信息或商业秘密谋取利益；以其他方式开展不当关联交易或获取不正当利益。
同时《办法》还明确，股权质押比例超过50%的大股东不得行使表决权；银行保险机构大股东与银行保险机构之间不得直接或间接交叉持股；不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股；不具备资本补充能力或不参与增资的，不得阻碍其他股东增资或合格的新股东进入；不得阻挠或指使银行保险机构阻挠中小股东参加股东（大）会，或对中小股东参加股东（大）会设置其他障碍；银行保险机构大股东非公开发行债券的，银行保险机构不得为其提供担保，不得直接或通过金融产品购买；除监管部门认定处于风险处置和恢复期的银行保险机构，以及大股东为中管金融企业的外，银行保险机构大股东及其所在企业集团的工作人员，原则上不得兼任银行保险机构的高级管理人员等。
冯翠玺认为，《办法》对大股东参与金融机构治理和经营决策行为提出严格监管要求，特别是不得进行不正当干预、采取合法合规途经参与行使股东权利，以及对于大股东提名的董事提出更加严格的监管要求。同时，《办法》建立了大股东与金融机构之间的利益防火墙，避免大股东通过关联交易进行利益输送或侵犯金融机构的合法权益。
大股东应担13项责任义务
就大股东应当承担的责任和义务，《办法》明确提出了13条要求，包括主动学习监管规定、配合风险处置、利润分配等。其中，第二十八条规定，银行保险机构发生重大风险事件或重大违法违规行为，被银保监会或其派出机构采取风险处置或接管等措施的，银行保险机构大股东应当积极配合开展风险处置，严格落实相关监管措施和要求，主动维护银行保险机构经营稳定，依法承担股东责任和义务。第三十五条规定，银行保险机构大股东应当支持银行保险机构根据自身经营状况、风险状况、资本规划以及市场环境调整利润分配政策，平衡好现金分红和资本补充的关系。银行保险机构存在情形之一的，大股东应支持其减少或不进行现金分红：资本充足率不符合监管要求或偿付能力不达标的；公司治理评估结果低于C级或监管评级低于3级的；贷款损失准备低于监管要求或不良贷款率较高的；银行保险机构存在重大风险事件、重大违法违规情形的；银保监会及其派出机构认为不应分红的其他情形。
为压实银行保险机构的主体责任，《办法》还要求银行保险机构制定大股东权利义务清单和负面行为清单，定期核实掌握大股东信息，每年对大股东开展评估并向全体股东进行通报，对滥用股东权利给银行保险机构造成损失的大股东，要依法追偿，积极维护自身权益。
冯翠玺认为，银行保险机构自身制定独立的权利义务清单和负面行为清单，表达了监管同时侧重金融机构内部治理能力提升的要求。在金融机构内部扎起规则制度的篱笆，相较于限制外部股东的行为，更能持久有效，并可真正提升金融机构的市场化水平、科学管理能力和盈利能力，使金融机构真正配备独立、高效且实力强大的内部管理团队，实现金融机构的市场价值和社会使命。
